最高法判例：基于《河流开发承包协议》​享有的是用益物权还是条约债权？

☑ 裁判要点1.当事人签订《河流开发承包协议》而不享有用益物权的情形。土地承包谋划权为用益物权，是指土地承包谋划权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的团体所有或者国家所有由农民团体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。

基于物权法定原则，在案涉土地系国有河流土地，且土地使用权人系河务处的情况下，当事人通过与河务处签订《河流开发承包协议》获得的权利并非土地承包谋划权，当事人也就难以成为用益物权人。2.当事人不是土地使用权人亦不是用益物权人，在河流土地收回时，如何寻求权利救援。当事人系因签订《河流开发承包协议》而占有、使用案涉土地。因案涉土地使用权人系河务处，为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人“适当赔偿”。

因当事人不是用益物权人，其不能基于用益物权获得相应赔偿。对于当事人的前期投入损失，可通过依法另行向协议相对人提起民事诉讼来主张条约债权。

☑ 裁判文书　中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申1676号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省绥中县人民政府。住所地：辽宁省绥中县绥中镇中央路一段**。法定代表人：郭彩学，该县人民政府县长。

委托诉讼署理人：夏立东，辽宁东鸣状师事务所状师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：郭凤瑞，男，1959年12月27日出生，汉族，住辽宁省绥中县。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：胡希彬，男，1963年5月26日出生，满族，住辽宁省绥中县。

第三人：辽宁省葫芦岛市青山水库工程建设治理局。住所地：辽宁省葫芦岛市玉皇街道海飞路**法定代表人：王岩松，该局局长。第三人：辽宁省绥中县江河流域治理局（原辽宁省绥中县河务处）。

住所。住所地：辽宁省绥中县绥中镇新兴街二段。法定代表人：刘作军，该局局长。

再审申请人辽宁省绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）因郭凤瑞、胡希彬（以下简称郭凤瑞二人）诉其给付赔偿款及利息一案，不平辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）（2018）辽行终1203号行政讯断，向本院申请再审。本院依法由审判员张艳、审判员梁凤云、审判员宋春雨组成合议庭，对本案举行了审查，现已审查终结。

郭凤瑞二人以其系国有土地承包谋划权人，有权在承包地被征收时获得相应赔偿为由，向辽宁省葫芦岛市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求判令绥中县政府给付其承包地赔偿款553.2万元及利息。一审法院查明：郭凤瑞二人与辽宁省绥中县江河流域治理局（原辽宁省绥中县河务处，以下简称河务处）于2006年5月26日签订了《河流开发治理承包协议书》，约定河务处将位于辽宁省绥中县宽邦镇大栗村南至半拉山以北1900米处、宽邦镇头道村腰屯段、大栗村后白水付家沟段，以上河段以河流中心线为界，陆地以河流整治计划线为界（约1000亩）承包给郭凤瑞二人开发治理，承包期限为30年即2006年5月26日起至2036年5月25日止，承包费人民币4万元，于协议签订之日一次性交付。2009年，葫芦岛青山水库工程项目获批建设。

郭凤瑞二人承包土地中的宽邦镇大栗村南至半拉山段为570.57亩、大栗村后白水付家沟段为162.88亩，两段共733.45亩被征用，其中郭凤瑞二人开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。2011年1月20日，绥中县政府的内设机构绥中县青山水库移民安置事情向导小组办公室（以下简称向导小组办公室）发放了212643.90元林木赔偿款，由胡希彬领取。2013年8月18日，向导小组办公室向辽宁省葫芦岛市青山水库工程建设治理局（以下简称青山水库治理局）出具《关于郭凤瑞二人承包六股河河滩地条约中止造成经济损失情况的陈诉》。绥中县政府于2016年2月3日作出《绥中县政府关于郭凤瑞二人土地赔偿信访案件的回复意见》。

2016年8月1日，郭凤瑞二人以要求绥中县政府依法支付赔偿款为由提起本案诉讼。经评估机构判定，郭凤瑞二人对征用土地的投入损失价值为2179800元，评估费65000元。

一审法院认为：凭据《中华人民共和领土地治理法》第五十一条“大中型水利、水电工程建设征收土地的赔偿费尺度和移民安置措施，由国务院另行划定”，国务院《大中型水利水电工程建设征地赔偿和移民安置条例》（2006年）第五条第三款“县级以上地方人民政府卖力本行政区域内大中型水利水电工程移民安置事情的组织和向导”、第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府卖力移民安置计划的组织实施”，辽宁省葫芦岛市人民政府《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和赔偿尺度的通知》第三条第三项第1目“市政府凭据移民安置年度计划，根据移民安置实施进度将征地赔偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的县级人民政府”的划定，绥中县政府具有移民安置、支付征地赔偿的法定职责，是本案适格被告。通过本案证据看，绥中县政府的内设机构向导小组办公室于2011年1月20日向胡希彬发放了212643.90元林木赔偿款。河务处于2011年12月26日出具说明，郭凤瑞二人承包土地的详细亩数及GPS坐标点。向导小组办公室于2013年8月18日向青山水库治理局对郭凤瑞二人土地投入要求依法赔偿问题举行请示。

自郭凤瑞二人领取林木赔偿款后，郭凤瑞二人一直向绥中县政府主张林地投入的赔偿。绥中县政府于2016年2月3日出具了《绥中县人民政府关于郭凤瑞二人土地赔偿信访案件的回复意见》，见告郭凤瑞二人依法起诉。郭凤瑞二人于2016年8月1日提起本案诉讼。故郭凤瑞二人起诉未凌驾起诉期限，绥中县政府主张郭凤瑞二人起诉超期的看法，不予支持。

关于本案郭凤瑞二人与河务处签订的协议，庭审中河务处作为治理河流的行政机关明确表现，与郭凤瑞二人签订的《河流开发治理承包协议》，是双方真实意思的表现。凭据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二、三款“克制在河流、湖泊治理规模内建设故障行洪的修建物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防宁静和其他故障河流行洪的运动。克制在行洪河流内种植阻碍行洪的林木和高秆作物”、第二十五条“护堤护岸的林木，由河流、湖泊治理机构组织营造和治理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。

采伐护堤护岸林木的，应当依法管理采伐许可手续，并完陋习定的更新补种任务”的划定，并未克制开垦、整治、土壤改良等行为。郭凤瑞二人作为乙方与甲方河务处签订的《河流开发治理承包协议》中第四条第二款乙方的权利及义务第3、4项约定：“乙方必须在执法、法例、政策允许规模内从事生产谋划运动；乙方在承包到河流面积中开发出的土地及行洪区内不得种植树木，行洪区外由乙方营造护岸林”；第五条违约责任的处置惩罚第2项约定：“乙方对所承包的河流撂荒、弃管，甲方有权无偿收回谋划使用权”。

凭据该两条约定，郭凤瑞二人对承包的河流土地举行谋划治理，在承包规模内开垦、整治、土壤改良。《河流开发治理承包协议》的内容没有违反执法强制性划定，也没有经由法定法式被认定为无效，又是签订协议双方真实意思的表现，故能够认定郭凤瑞二人依法取得被征用国有土地的使用权。对绥中县政府主张该协议是否有效及协议不能推行应通过提起民事诉讼解决的看法，不予支持。

凭据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告负担举证责任”的划定，郭凤瑞二人提供形成链条的证据，能够证明郭凤瑞二人对承包的土地举行了先期投入，即开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。

现郭凤瑞二人承包的土地已经成为水库库区水面，现场完全灭失。绥中县政府对于土地开垦、整治、土壤改良等情况没有举行观察，对承包土地的整体面目、土地地类没有举行观察、取证。

绥中县政府对其举证不能应当负担倒霉的结果。郭凤瑞二人与河务处签订条约日期为2006年，承包的期限为30年。

绥中县政府征用郭凤瑞二人具有使用权的国有土地时间为2009年，此时距郭凤瑞二人承包土地期限届满另有27年。凭据《中华人民共和领土地治理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予赔偿”和国务院《大中型水利水电工程建设征地赔偿和移民安置条例》（2006年）第二十二条第四款“使用其他单元或者小我私家依法使用的国有耕地，参照征收耕地的赔偿尺度给予赔偿；使用未确定给单元或者小我私家使用的国有未使用地，不予赔偿”的划定，绥中县政府应当凭据郭凤瑞二人开发、使用土地的时间情况给予相应的赔偿。

对于郭凤瑞二人要求支付赔偿款利息的诉讼请求，不予支持。关于郭凤瑞二人主张被绥中县政府征用土地先期投入赔偿问题，郭凤瑞二人提出评估判定的申请，经各方同意，对郭凤瑞二人先期投入损失举行评估判定。

凭据现有证据，委托了有资质的评估机构对郭凤瑞二人先期投入损失举行了评估，总价值为人民币2179800元。因绥中县政府具有对征用土地依法举行赔偿的法定职责，故对郭凤瑞二人承包土地先期投入绥中县政府应给予赔偿。郭凤瑞二人因评估所预交的评估费人民币65000元应由绥中县政府负担。

据此，一审法院于2017年7月6日作出（2016）辽14行初101号行政讯断，讯断：一、绥中县政府于本讯断生效后十五日内依法赔偿郭凤瑞二人被征用土地先期投入款共计人民币2179800元；二、绥中县政府于本讯断生效后十五日内支付郭凤瑞二人预交的评估费人民币65000元；三、驳回郭凤瑞二人其他诉讼请求。绥中县政府不平一审讯断，提起上诉，请求打消一审讯断，依法改判或者发回重审。

二审法院查明的事实与一审一致。二审法院认为：凭据《中华人民共和领土地治理法》、国务院《大中型水利水电工程建设征地赔偿和移民安置条例》及葫芦岛市人民政府《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和赔偿尺度的通知》的相关划定，绥中县政府具有本案案涉水库工程移民安置、支付征地赔偿的法定职责，是本案适格被告。

本案二审争议焦点为郭凤瑞二人是否有权获得投资款赔偿；一审认定的被征用土地面积及种类、投资损失的数额是否清楚；郭凤瑞二人提起本案诉讼是否已超法定期限。关于郭凤瑞二人是否有权获得投资款赔偿。

《中华人民共和国物权法》第四十二条划定：“为了公共利益的需要，依照执法划定的权限和法式可以征收团体所有的土地和单元、小我私家的衡宇及其他不动产……征收单元、小我私家的衡宇及其他不动产，应当依法给予拆迁赔偿，维护被征收人的正当权益……”；第一百二十一条划定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的划定获得相应赔偿。”本案中，郭凤瑞二人基于与河务处签订的《河流开发治理承包协议书》取得案涉被征用土地的开发治理权，属于用益物权人，依照上述执法划定，有权获得相应赔偿。《河流开发治理承包协议书》虽然约定“征用时地面附着物的赔偿归郭凤瑞二人所有”，但该协议是郭凤瑞二人与河务处签订的双方协议，协议内容不能对绥中县政府与郭凤瑞二人之间发生羁绊力，不能因此清除郭凤瑞二人获得投资赔偿的权利。《中华人民共和国河流治理条例》第二十一条划定：“在河流治理规模内，水域和土地的使用应当切合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的使用，应当由河流主管机关会同土地治理等有关部门制定计划，报县级以上地方人民政府批准后实施。

”这里划定的“报县级以上地方人民政府批准”是河流主管机关和土地治理等有关部门的法定职责，并非郭凤瑞二人的义务。郭凤瑞二人基于与河流治理机关即河务处签订的承包协议开发使用案涉土地，应由河流治理机关对其开发使用行为举行治理，对违规行为举行处罚。

郭凤瑞二人在开发使用案涉土地历程中并未泛起因违规而遭受河流治理机关处罚的情形，纵然开发使用行为未依法经政府审批，其责任也应由河流治理机关负担，不能归属于郭凤瑞二人，不能以此为由剥夺郭凤瑞二人获得赔偿的权利。绥中县政府主张郭凤瑞二人无权获得投资款赔偿没有事实和执法依据。关于一审认定事实是否清楚。在一审中，各方当事人均认同案涉土地在建设水库时已被淹没，一审法院未组织当事人及评估机构对于评估内容举行实地观察核实，而是在评估前组织当事人对评估基准日及土地的面积、种类举行了确定。

各方当事人一致同意确定评估标的为：承包土地中的宽邦镇大栗村南至半拉山段为570.57亩、大栗村后白水付家沟段为162.88亩，两段共733.45亩，其中郭凤瑞二人开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。一审据此认定被征用土地面积及种类并无不妥。葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司在一审法院判定机构备选机构名单中，其作出的判定陈诉内附有判定机构及判定人员的相关资质证书。

绥中县政府关于判定机构不具备相应资质，判定结论错误的上诉主张，没有事实依据。关于起诉期限。向导小组办公室于2011年1月20日向郭凤瑞二人发放212643.90元林木赔偿款后，郭凤瑞二人一直向绥中县政府主张土地投入的赔偿，绥中县政府并未明确拒绝赔偿。相反，绥中县政府的相关组成部门对郭凤瑞二人的赔偿请求举行了部门事情。

2011年12月26日，河务处针对郭凤瑞二人承包土地的详细亩数及GPS坐标点出具说明。向导小组办公室于2013年8月18日向青山水库治理局对郭凤瑞二人的承包土地投入要求依法赔偿问题举行请示。

直至2016年2月3日，绥中县政府才作出《绥中县人民政府关于郭凤瑞二人土地赔偿信访案件的回复意见》，明确见告郭凤瑞二人依法起诉。郭凤瑞二人于2016年8月1日提起本案诉讼没有凌驾法定期限。综上，一审讯断认定事实清楚，适用执法、法例正确。

绥中县政府的上诉理由不能建立，对其上诉请求不予支持。二审法院于2018年9月17日作出的（2018）辽行终1203号行政讯断，讯断：驳回上诉，维持一审讯断。绥中县政府向本院申请再审，请求：打消一审讯断第一项、第二项以及二审讯断；将本案发回重审或驳回郭凤瑞二人的诉讼请求。

主要事实与理由为：原审讯断认定事实不清，证据不足。一是原审讯断认定郭凤瑞二人被征用的承包河流面积有误。

二是一、二审法院认定郭凤瑞二人的投入损失为2179800元证据不足。评估人员和机构不具有法定资质，评预计算方式有误，评估结论不能作为定案依据。三是郭凤瑞二人的行为违反《中华人民共和国防洪法》及《中华人民共和国河流治理条例》等执法、法例的划定，其利益不应当获得执法掩护。

四是郭凤瑞二人与河务处签订的《河流开发治理承包协议书》未对地上附着物以外的赔偿作出约定，应视为郭凤瑞二人放弃该部门赔偿款。五是郭凤瑞二人起诉凌驾起诉期限。

本院经审查认为：本案的争议焦点为郭凤瑞二人是否为用益物权人、绥中县政府应否赔偿郭凤瑞二人承包地赔偿款及原审讯断确定的赔偿数额是否合理等问题。首先，关于郭凤瑞二人是否为用益物权人问题。

《中华人民共和国物权法》明确划定土地承包谋划权为用益物权。凭据该法第一百二十四条第二款的划定，土地承包谋划权是指土地承包谋划权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的团体所有或者国家所有由农民团体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。

基于物权法定原则，在案涉土地系国有河流土地，且案涉《国有土地使用证》载明的使用权人系河务处的情况下，郭凤瑞二人通过与河务处签订《河流开发治理承包协议书》获得的权利并非《中华人民共和国物权法》划定的土地承包谋划权。二审法院依据郭凤瑞二人与河务处签订的《河流开发治理承包协议》，认定郭凤瑞二人系用益物权人于法无据。

其次，关于绥中县政府应否赔偿郭凤瑞二人承包地赔偿款问题。《中华人民共和领土地治理法》（2004年修正）第五十八条划定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施都会计划举行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的划定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当赔偿。据此可知，为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人“适当赔偿”。

案涉国有土地的使用权人系河务处，郭凤瑞二人系因签订案涉《河流开发治理承包协议书》而占有、使用案涉土地。二审法院适用《中华人民共和国物权法》第一百二十一条认定郭凤瑞二人系用益物权人，可以获得相应赔偿，存在错误。对于郭凤瑞二人的前期投入损失，可通过依法另行向协议相对人提起民事诉讼来主张条约债权。

最后，原审法院确定的赔偿数额是否合理问题。葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司受一审法院委托，对郭凤瑞二人对征用土地的投入损失价值举行评估，其作出的葫鸿翔评鉴字〔2017〕003号《郭凤瑞等对征用土地的投入损失判定项目资产评估陈诉书》中载明：“七、评估方法与技术思路：评估人员对本案卷宗质料举行仔细阅读，因卷宗内郭凤瑞二人提供的关于投入损失的直接证据不完整，故评估人员无法通过直接证据来估算郭凤瑞二人在征用土地上的投入损失。评估人员凭据〔2010〕12号文件（即《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和赔偿尺度的通知》），以耕地、林地及其他农用地与荒滩地的土地赔偿费的差值来替代原告在征用土地上的投入损失。

”据此可以认定，评估机构无法通过直接证据来估算郭凤瑞二人在征用土地上的投入损失，最终确定的郭凤瑞二人投入损失实为耕地、林地及其他农用地与荒滩地之间的土地赔偿费的差额，因此一审法院以此认定郭凤瑞二人先期投入损失，属于基本事实不清。综上，原审讯断认定基本事实不清、适用执法错误，绥中县政府的再审申请切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之划定，裁定如下：一、本案指令辽宁省高级人民法院再审；二、再审期间，中止原讯断的执行。

审判长 张　艳审判员 梁凤云审判员 宋春雨二〇二〇年七月十三日法官助理 刘均博书记员 宫 傲。

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